Конвенция ООН 1951 г. о статусе беженцев

и протокол 1967 г. к ней. Конвенция ООН о статусе беженцев была принята на международной конференции в 1951 г. Права и обязательства, изложенные в ней, составляют основу деятельности УВКБ ООН. При принятии конвенции особые разногласия вызвало определение термина «беженец», так как конвенция предусматривала новые обязательства для государств, принимавших беженцев. США выступали за более узкое определение термина, в то время как западноевропейские государства отстаивали необходимость принятия более широкого определения. В итоге была принята компро- 4* миссная формулировка. Государства согласились ввести общее, универсально применимое определение термина «беженец», базирующееся на понятии «вполне обоснованные опасения стать жертвой преследований». В то же время были предусмотрены два важных ограничения в отношении сферы применения конвенции. Во-первых, преимуществами, предоставляемыми конвенцией, не должны были пользоваться лица, которые стали беженцами в результате событий, происшедших после 1 января 1951 г., даже если во всех иных отношениях они подпадают под определение «беженец». Во-вторых, при ратификации конвенции государство могло сделать заявление об ограничении своих обязательств по конвенции лишь европейскими беженцами.

Принятие такого определения термина «беженец» означало, что статус беженца будет устанавливаться не только на групповой основе (например, греки из Турции), как было в период между двумя мировыми войнами, но и индивидуально, в каждом конкретном случае.

Хотя Всеобщая декларация прав человека 1948 г. подтвердила право каждого лица искать убежище и пользоваться им, государства стремились сохранить свое суверенное право давать разрешение на въезд на свою территорию. Это свидетельствовало о том, что государства, разрабатывавшие Конвенцию ООН о статусе беженцев, не были готовы закрепить в ней безусловное право на убежище. Поэтому в конвенции «право на убежище» не упоминается. Тем не менее одним из ключевых ее положений является обязательство государств-участников не высылать или принудительно не возвращать беженца в то государство, где ему, очевидно, будут угрожать преследования. Другие положения конвенции очерчивают права беженцев в таких вопросах, как занятость, жилище, образование, социальное обеспечение, удостоверяющие личность документы и свобода передвижения.

Следует отметить, что аналогичные права были предусмотрены в Конвенции о международном статусе беженцев 1933 г., которая явилась первым международным документом, содержавшим запрет принудительного возвращения беженцев в страну их происхождения. Однако тогда эту конвенцию ратифицировали лишь восемь государств. Другим международным документом в данной области была Конвенция о статусе беженцев из Германии 1938 г., но она потеряла значение, когда началась Вторая мировая война, да и ратифицировали ее всего три страны. Напротив, сила Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 года заключается в том, что ее ратифицировало большое число государств во всех частях мира.

Протокол 1967 г. к Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г. раздвигал рамки конвенции.

Протокол 1967 г. является самостоятельным правовым документом, хотя он неразрывно связан с конвенцией 1951 г. Присоединяясь к протоколу, государства соглашаются применять статьи 2-34 Конвенции в отношении всех лиц, охватываемых определением понятия «беженец», безотносительно к каким бы то ни было временным или географическим ограничениям. Присоединения государства только к протоколу достаточно, чтобы для этого государства вступила в силу большая часть положений конвенции. Чаще государства предпочитают ратифицировать и конвенцию, и протокол, подтверждая тем самым юридический авторитет обоих документов как основы международного права относительно беженцев.

К 2000 г. к протоколу 1967 г. присоединились 134 государства. Присоединились к конвенции 1951 г., но не присоединились к протоколу 1967 г. лишь Мадагаскар, Монако, Намибия и Сент-Винсент и Гренадины. Присоединились к протоколу 1967 г., но не к конвенции 1951 г. лишь Венесуэла, Кабо-Верде, Свазиленд и Соединенные Штаты Америки.

Однако в этих международных документах (и в Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев, и в протоколе 1967 г. к ней) не был достаточно четко изложен порядок предоставления статуса лицам, обратившимся с запросом о предоставлении убежища, в том числе не указан срок, в течение которого должно быть принято юридическое решение по запросу. В итоге порядок рассмотрения просьбы о предоставлении политического убежища и принятия решений в различных странах сильно различается. Унификация в данном вопросе может противоречить интересам отдельных стран, а значит, отвратить их от присоединения к этим международным документам.

Правительствам и международным организациям предписывалось самостоятельно, с учетом конкретных условий найти надежные решения по проблемам беженцев, в частности в предоставлении помощи странам, принявшим на себя первую волну беженцев; создавать условия, способствующие добровольному возвращению, а в тех случаях, когда возвращение невозможно, — содействовать интеграции беженцев в местную среду.

В то же время вопросу о предоставлении политического убежища не было уделено специального внимания. Проблема права индивидов на предоставление политического убежища рассматривалась только в контексте недопущения преследования беженцев.

В 1969 г. Организация африканского единства (ОАЕ) приняла конвенцию, регулирующую специфические аспекты проблемы беженцев в Африке. В Конвенции ОАЕ признается, что Конвенция ООН о статусе беженцев 1951 г. является «основным и универсальным документом, касающимся статуса беженцев», и воспроизводится определение понятия «беженец», данное в Конвенции ООН. В Конвенции ОАЕ определение статуса беженца было расширено, кроме того, в ней содержатся и другие положения, которые не столь четко изложены в Конвенции ООН. К их числу относятся положения, касающиеся невозможности отказа в пропуске беженцев через границу, предоставления убежища, размещения мест поселения беженцев, запрета на ведение беженцами подрывной деятельности, а также добровольной репатриации.

В Конвенции ОАЕ термин «беженец» применяется также по отношению к каждому лицу, которое по причине внешней агрессии, оккупации, иностранного господства или событий, серьезно нарушающих общественный порядок в какой-либо части или на всей территории страны его происхождения или гражданства, вынуждено покинуть место своего обычного проживания с целью поиска убежища в каком-либо ином месте вне страны своего происхождения или гражданства.

В статье «Предоставление убежища» Конвенции ОАЕ говорится:

- Государства — члены ОАЕ прилагают все возможные и не противоречащие их соответствующему законодательству усилия по приему беженцев и обеспечению расселения тех беженцев, которые по вполне обоснованным причинам не имеют возможности или не желают возвращаться в страну своего происхождения или гражданства.

- Предоставление убежища беженцам является мирным и гуманитарным актом и не должно рассматриваться как недружественный акт со стороны какого бы то ни было государства — члена ОАЕ.

- Ни одно государство — член ОАЕ не принимает в отношении какого бы то ни было лица таких мер, как отказ в пропуске через границу, его возвращение или высылка, в связи с которыми такое лицо было бы вынуждено возвратиться на ту территорию или оставаться на той территории, где его жизни, личной неприкосновенности или свободе угрожала опасность.

- В тех случаях, когда какое-либо государство — член ОАЕ будет испытывать затруднения в отношении дальнейшего предоставления убежища беженцам, такое государство может обратиться с соответствующим призывом к другим государствам — членам ОАЕ непосредственно или через ОАЕ, и эти другие государства-члены принимают в духе африканской солидарности и международного сотрудничества надлежащие меры по облегчению бремени государства-члена, предоставившего убежище.

- По причинам безопасности страны убежища размещают беженцев по возможности на разумном удалении от границы страны их происхождения.

В статье «Добровольная репатриация» отмечено, что во всех случаях соблюдается в основном добровольный характер репатриации и ни один беженец не подлежит репатриации против своего желания.

Конвенция ОАЕ о беженцах вступила в силу 20 июня 1974 г. К началу 2000 г. участниками конвенции являлись 45 (из общего числа 53) африканских государств.

В ноябре 1984 г. в связи с кризисом в Центральной Америке, вызванным появлением большого числа беженцев, группа представителей правительств, ученых и юристов из стран Центральной Америки, Мексики и Панамы собралась в Картахене (Колумбия) и приняла документ, получивший известность как Картахенская декларация о беженцах.

В основу Картахенской декларации положена Конвенция о статусе беженцев ООН 1951 г. Как и в Конвенции о беженцах Организации африканского единства 1969 г., в Картахенской декларации расширено определение беженца, данное в Конвенции о статусе беженцев 1951 г. В категорию беженцев здесь включены лица, которые покинули свою страну, «...поскольку их жизни, безопасности или свободе угрожали всеобщее насилие, иностранная агрессия, внутренние конфликты, массовые нарушения прав человека или другие обстоятельства, приведшие к серьезному нарушению общественного порядка». Несмотря на то что Картахенская декларация о беженцах не имеет для государств обязательной юридической силы, она неоднократно получала одобрение Генеральной ассамблеи Организации американских государств. Большинство государств Центральной и Латинской Америки являются участниками Конвенции о статусе беженцев ООН 1951 г. и протокола к ней, при этом большинство из них применяют в своей практике содержащееся в Карта- хенской декларации расширенное определение беженца. Некоторые из них включили это определение в свое национальное законодательство.

Источники: Воробьева О.Д. Миграция населения. Вып. 6: Миграционная политика. (Приложение к журналу «Миграция в России».) М., 2001. С. 86; Положение беженцев в мире. Пятьдесят лет гуманитарной деятельности / Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), 2000. С. 25-28, 57, 61, 130.